España vive desde el domingo bajo un nuevo Estado de Alarma, el cuarto en la historia de la democracia, tres de ellos declarados a lo largo de este excepcional año. La medida tiene como objetivo dotar de cobertura legal a las crecientes medidas y restricciones aprobadas por las comunidades autónomas. Muchas de ellas chocan con los derechos fundamentales de los españoles. Gobierno y autonomías han entendido que, tras cuatro meses de leyes orgánicas, requieren del Estado de Alarma.
¿Por cuánto tiempo? Es la cuestión clave. Para entenderlo, merece la pena repasar cómo se tramita y a qué habilita una vez aprobado.
El proceso. Todo Estado de Alarma se compone de dos fases. En la primera, el gobierno central puede hacer suyas las competencias otorgadas por el artículo 116 de la Constitución, y desarrolladas por la Ley Orgánica 4/1981, y declararlo durante quince días sin necesidad de acudir al Congreso. Es el punto en el que nos encontramos ahora. Para su prórroga, la segunda fase, el ejecutivo sí requiere del control parlamentario. Sin respaldo de la Cámara Baja no se puede extender.
Seis meses. Es aquí donde entran en juego los equilibrios y los intereses políticos. El gobierno, conocedor de su exigua mayoría parlamentaria y de los encajes de bolillos que necesitó en abril para extenderlo, quiere una prórroga de seis meses. Un medio año inédito en la historia democrática del país. La oposición desea reducirlo a dos meses, en el caso del PP, pero su preocupación por lo generoso de la extensión la comparten otros expertos constitucionalistas.
¿Por qué? Porque el Estado de Alarma, desde su propia concepción constitucional, es una herramienta "excepcional" que anula el "control judicial" de las medidas adoptadas durante los últimos meses. A grandes rasgos: las comunidades han utilizado leyes orgánicas, como la 3/1986, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, para confinar comarcas o municipios. Al vulnerar derechos fundamentales (movilidad), su aplicación dependía de la aprobación de un juez.
Para sorpresa de buena parte de la judicatura, la mayoría de Tribunales Superiores de Justicia han aprobado las restricciones. Ahora bien, esto ha ralentizado las medidas (porque dependían de la supervisión judicial) y, en algunos casos, las ha tirado abajo. El TSJ de Aragón, por ejemplo, negó el confinamiento perimetral de La Almunia al entender que la ley 3/1986 no lo habilitaba. Lo mismo opinó el TSJ del País Vasco para la limitación de reuniones a un máximo de seis personas.
Polémica. Es en este contexto en el que el gobierno y las autonomías acuerdan aprobar un nuevo Estado de Alarma que sortee la supervisión judicial y que, además, dote de cobertura legal a los "toques de queda" anunciados por diversos gobiernos regionales. Y es aquí donde también entra la polémica. ¿A qué habilita exactamente el Estado de Alarma, qué controles suspende y qué permite al gobierno central? Preguntas relevantes si se prolonga por seis meses.
Los supuestos. Primer punto, y uno importante: el Estado de Alarma no es un cheque en blanco que despoje de control y supervisión al gobierno. La Ley Orgánica 4/1981, desde su inicio, explica bajo qué supuestos se puede aplicar y a qué poderes extraordinarios habilita. Sobre los primeros, se podrá declarar cuando:
- Acontezcan "catástrofes, calamidades o desgracias públicas, tales como terremotos, incendios urbanos y forestales o accidentes de gran magnitud".
- Se desaten "crisis sanitarias, tales como epidemias". El supuesto que nos ocupa.
- Se produzca una "paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad", el caso que motivó el primer Estado de Alarma, de 2010, destinado a sofocar la huelga de los controladores aéreos.
- O cuando sucedan "situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad".
Y dentro de este estrecho abanico de supuestos, la ley provee de algunos instrumentos al gobierno, que podrá:
- "Limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados", un aspecto fundamental tanto de las restricciones de primavera (totales) como la de otoño (nocturnas, perimetrales).
- "Practicar requisas temporales de todo tipo de bienes e imponer prestaciones personales obligatorias".
- Intervenir y ocupar "transitoriamente industrias, fábricas, talleres" y un amplio etcétera, "con excepción de domicilios privados, dando cuenta de ello a los Ministerios interesados".
- "Limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad".
- Y finalmente "compartir las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios de los centros de producción".
Un regreso al confinamiento domiciliario no está ahora mismo sobre la mesa. De momento. (Cristobal Dueñas/GTRES)
¿Carta blanca? En esencia, el Estado de Alarma permite al gobierno central intervenir directamente todas los niveles de las administraciones públicas, limitar desplazamientos, y nacionalizar temporalmente algunas industrias o servicios. Es mucho. En ninguno de los supuestos anteriores requeriría de la segunda opinión de un juez, como venía sucediendo hasta ahora. Esa es la "cobertura" jurídica que reclamaban las autonomías, y sin la cual no podían coartar determinados derechos.
Estos poderes sí tienen supervisión política. Es aquí donde gobierno y oposición choca. Y en cualquier caso aplican con exclusividad a los aspectos antes mencionados. El resto de cuestiones políticas o cotidianas, como por ejemplo los presupuestos o la aprobación de cualquier otra ley, siguen dirimiéndose por los cauces habituales. Políticos y jurídicos. No se suspenden. No se entregan poderes totales.
¿No hay control? En mayo de 2016, el Tribunal Constitucional tuvo que resolver un recurso planteado por los controladores aéreos contra el Estado de Alarma declarado por el gobierno de Rodríguez Zapatero. Muy resumido, el TC recordó que el Estado de Alarma tiene "rango o valor de ley", y que por tanto sí está sometido a un "control judicial". El del propio Constitucional. Algo confirmado por el Supremo este año, cuando se declaró incompetente para tramitar recursos contra el Real Decreto 463/2020.
¿Conveniente? El diablo está en los detalles. Gran parte de la discusión de la primavera no rotó en torno a si el Estado de Alarma era excesivo, sino insuficiente. En teoría, no "suspende" derechos fundamentales como el de movilidad, sino que los "limita". ¿Un confinamiento domiciliario o un "toque de queda" nocturno son suspensiones o limitaciones? Para lo primero, se necesitaría un Estado de Excepción, mucho más grave y lesivo, habilitador de poderes más extensos para el gobierno.
No hay dudas, pues, de la legalidad ni del Estado de Alarma ni de su prórroga por seis meses. Si se aprueba. Cuestión distinta es la conveniencia. Este interesante artículo de El Diario recopila voces de distintos juristas. Xavier Arbós, catedrático de la Universitat de Barcelona, recela de prórrogas muy largas:
El contrapeso a esa facultad extraordinaria del Gobierno es la revisión periódica que tiene en sus manos el Congreso. Otra cosa deseable sería que se diera el respaldo al Ejecutivo para evitarle el coste de tener que negociar al límite, pero no creo que se deba renunciar al control (...) El debate parlamentario que se produce puede servir de indicación a la sociedad para que desde las formaciones políticas se expresen unas preocupaciones u otras. El Parlamento está para explicitar los acuerdos y los desacuerdos. Todo es pedagogía para la sociedad.
Otros constitucionalistas creen que el Estado de Alarma, de hecho, es demasiado, y que las medidas actuales se podrían amparar en leyes orgánicas ya utilizadas, como la citada 3/1986. Lo vimos también aquí: a priori, muchos juristas creían que los tribunales no las considerarían suficientes para limitar derechos fundamentales, pero en la práctica sí lo fueron. Pero no hay unanimidad. Lo evidencian algunas resoluciones negativas de algunos TSJ autonómicos.
Luis Ángel Garrido, presidente de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ del País Vasco, opina que sólo el Estado de Alarma da garantías:
Parece que nos dan un poquito la razón a la minoría de tribunales que teníamos la línea de que con la normativa actual las comunidades autónomas no podían limitar derechos fundamentales. Al final parece que va ganando forma la necesidad de que, o se elabora una ley especial para ello o, mientras tanto, si quieres limitar derechos fundamentales tienes que ir al estado de alarma.
Resolución. El debate es complejo, en no poca medida por el carácter abierto del Estado de Alarma, definido como tal en la CE, y por el abanico de medidas graduales que su ley orgánica consagra. De ahí que bajo un mismo instrumento quedáramos confinados domiciliariamente en marzo y no podamos salir a la calle o salir del municipio, pero sólo eso, en octubre. Ni siquiera la "autoridad" bajo la que quedan dispuestas todas las autoridades y administraciones públicas es la misma. En primavera, el presidente del gobierno; en octubre, los autonómicos.
En cualquier caso, su extensión durante seis meses tiene un lógico carácter polémico, al prolongar durante mucho tiempo medidas extraordinarias y especiales. Una experiencia ya ensayada por otros países como Italia, con cierto éxito. Antes del 9 de noviembre saldremos de dudas.
