Cómo funciona el artículo 155 de la constitución y qué puede pasar en Cataluña si se activa

Este artículo ha sido actualizado el 1 de octubre de 2017.

El conflicto entre el gobierno central y el Govern catalán ha llegado a un punto de no retorno: las cargas policiales de ayer, la amenaza de Puigdemont de declarar la independencia de forma unilateral y la firme posición mostrada por Mariano Rajoy dejan en el horizonte pocas alternativas. La posibilidad de una DUI que lleve automáticamente a la activación del artículo 155 de la constitución es más real que nunca.

La sombra de la intervención del estado sobrevuela sobre el panorama mediático y político desde que el procés independentista pusiera rumbo hacia la separación del estado. En concreto, la sombra del artículo 155 de la Constitución, protagonista explícito e implícito de artículos, conversaciones y debates televisivos. ¿Por qué estamos hablando de un artículo concreto de la Constitución Española y cómo funciona? ¿Cuáles serían sus consecuencias en caso de aplicarse?

Qué dice exactamente el 155

La primera pregunta es obvia: ¿qué dice el artículo 155 de la CE?

Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.

Y añade:

Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.

Primer detalle: mientras el espacio mediático asocia de forma automática "suspender la autonomía de la Comunidad Autónoma X" a la aplicación del artículo 155 de la constitución, el texto no lo especifica de forma concreta. No se trata de una solución automática. De hecho, el artículo 155 no expresa ningún tipo de solución concreta, por lo que puede haber muchas. Al igual que muchos otros apartados de la constitución, su redacción es abierta y laxa, y permite un amplio espacio para la maniobra política.

En palabras de Baldomero Oliver, profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Granada y concejal socialista del ayuntamiento de la misma ciudad, el artículo 155 de la CE "es un mecanismo de garantía en manos del estado para supuestos excepcionales, en casos de vulneración del ordenamiento constitucional por parte de las comunidades autónomas". En otras palabras, un "mecanismo de reacción" frente a posibles incumplimientos del orden constitucional vigente.

Su finalidad es relativamente clara, pero es complicado saber con certeza cuándo y cómo puede un gobierno actuar amparado en el artículo 155. Como opina Oliver, el texto no lo deja cerrado, sino abierto a la interpretación: "Podemos especular, pero difícilmente tener la la certeza de cuándo se puede activar, o de cuándo es conveniente hacerlo, o de cuándo los poderes públicos pueden echar mano de él. Estamos ante un mandato muy abierto, y desde mi punto de vista deja un amplísimo margen de apreciación al gobierno de la nación". ¿Es la declaración de desconexión del parlamento catalán motivo suficiente? Al no dejarlo claro la CE, la decisión, al final, es política. Del gobierno.

Esto, eso sí, no debe ser confundido con la naturaleza propia del artículo, cuya finalidad no es hacer cumplir cuestiones programáticas de los partidos o intereses políticos particulares sino de preservar el ordenamiento constitucional. Como indica Oliver: "Es un mecanismo excepcional".

Las garantías que ofrece el 155

¿Pero sólo del gobierno? No. A priori, la medida tiene un alto componente de discrecionalidad. Es lo que opinaba en 1981 el expresidente del Tribunal Constitucional y catedrático Pedro Cruz Villalón, tal y como recogió El País hace poco. La intervención amparada en el 155 podría "apoyarse en razones de índole política libremente apreciables por el Gobierno y el Senado". Al fin y al cabo, como señala Oliver, "estamos ante un concepto jurídico indeterminado, el interés genreal de España, que parte sobre una valoración política".

Pese a ello, existen contrapesos. La aprobación de cualquier tipo de medida amparada en el artículo 155 de la constitución requiere de la aprobación por mayoría absoluta del Senado. En cualquier caso, continúa siendo un balance político. En la situación actual, por ejemplo, con un gobierno en funciones del Partido Popular, no habría mayor obstáculo: la cámara alta está controlada por el mismo partido. De modo que cabe preguntarse qué soluciones tienen a su mano las comunidades que se vieran perjudicadas.

Por un lado, la CE incorpora el requerimiento previo al presidente de la comunidad autónoma en cuestión para la utilización del artículo 155, aunque no tiene efecto de bloqueo. Por otro, según Oliver, podrían activarse mecanismos judiciales sobre las medidas utilizadas al albur del artículo 155. "Hay posibilidad de control jurisdiccional ordinario sobre la acción del gobierno siempre que estuviéramos ante un abuso", explica. "Imagina que pudiera haber violación de derechos fundamentales en la aplicación de las medidas: los sujetos podrían solicitar recurso de amparo".

La sinopsis del artículo incluida en la web del Congreso es algo más específica:

En cuanto al control en derecho del ejercicio de las facultades atribuidas por este precepto, la doctrina alude a dos cauces o vías para efectuarlo: de un lado, el conflicto de competencia planteado por la Comunidad Autónoma afectada ante el Tribunal Constitucional; y, de otro, la impugnación por ésta de los concretos actos adoptados por el Gobierno de la Nación en virtud de la autorización emitida por el Senado en sede contencioso-administrativa. Al control jurídico se añade el control político del Gobierno que puede llevar a cabo el Congreso de los Diputados.

Pero, en todo caso, no es un problema de naturaleza judicial. "Estamos hablando de medidas de carácter y naturaleza política, y los jueces y tribunales no son muy dados a meterse", añade Oliver.

Qué tipo de medidas ofrece el 155

Dado que, como explicaba Gil Robles en 1999, la finalidad del artículo 155 "no es privar de su competencia a la Comunidad Autónoma, sino compelerle a que la utilice de acuerdo a la Constitución y a las leyes", la suspensión de la autonomía sólo es una, la más extrema, de las medidas que el gobierno tiene a su disposición para hacer respetar el orden constitucional vigente. No es sistemática ni tiene que tomarse de forma obligatoria. Queda a la interpretación tanto del gobierno como del Senado.

Baldomero Oliver insiste en una idea clave: la proporcionalidad. "No se trata automáticamente la suspensión de la autonomía. Evidentemente, las medidas deberán ser graduadas en función de la gravedad del incumplimiento. Lo que sí está claro, y en lo que se ha puesto de acuerdo la doctrina constitucional, es que la medida tendría que ser proporcional. Y por supuesto, esa proporcionalidad implica adecuar los medios a la naturaleza del incumplimiento". ¿Qué medios, en concreto?

Por un lado, la CE limita en cierto sentido el campo de actuación: la disolución de los parlamentos o gobiernos autonómicos está prohibida, así como la anulación indefinida del ejercicio de competencias. Como explicaba Eduardo Vírgala, experto constitucionalista, en InfoLibre, el gobierno sí podría sustituir de forma provisional y temporal las funciones desempeñadas por algún órgano autonómico concreto. En ningún caso suprimir la institución en sí misma. "Se podrían invocar la responsabilidad civil, jurídico, penal, sancionador, dependería mucho del tipo de actuación y del modelo", explica Oliver.

La suspensión de la autonomía es el escenario más extremo dentro de un contexto, el de aplicación del artículo 155, de por sí radical. Para Oliver, existe cierta magnificación del 155: "Hay otros mecanismos. Una DUI podría incluso tener encaje en algún tipo de delito penal. En la propia reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, que afecta a la ejecución de las sentencias, una de las lecturas que tiene es que amplía la capacidad de intervención del TC sin necesidad de llegar al 155. Entiendo que el 155 es muy llamativo, pero antes de llegar a él hay mecanismos y formas de actuación que no requerirían su puesta en marcha". Las leyes, por ejemplo, son recurribles al TC.

Entre otros motivos motivos, añade, porque no se conocerían muy bien las medidas. Es parte del problema: el gobierno de turno se enfrentaría a un escenario imprevisible y repleto de incertidumbre. En el caso actual, con un ejecutivo en funciones, a los problemas jurídicos se suman los problema de legitimidad política. En cualquier caso, la CE no impide que un gobierno en funciones se ampare en el 155.

¿Hay algún antecedente?

Por un motivo simple: el artículo 155 nunca se ha aplicado. Se ha debatido en otras ocasiones, eso sí. La sinopsis del Congreso las recuerda:

Últimamente se ha debatido en nuestro país, sin embargo, acerca de la oportunidad de un desarrollo legal del artículo 155 CE, así como de la viabilidad de una aplicación del mismo en relación con el incumplimiento por los órganos de gobierno del Parlamento Vasco de las obligaciones derivadas en el ámbito parlamentario de la sentencia de declaración de ilegalidad y disolución de determinados partidos políticos (Herri Batasuna, Euskal Herritarrok, Batasuna), dictada en aplicación de la vigente Ley Orgánica de Partidos Políticos por la Sala del artículo 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, así como en relación con la aprobación por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma Vasca de una Propuesta de nuevo Estatuto Político para la Comunidad de Euzkadi de —cuando menos— muy dudosa compatibilidad —tanto procedimental como material— con la vigente Constitución.

Pero lo cierto es que su aplicación jamás se llegó a consumar. En el plano internacional, tampoco hay demasiados referentes. El artículo 155 de la CE se inspira de forma notoria en el artículo 37 de la Ley Fundamental de Bonn, previsto en el orden constitucional alemán. Sin embargo, ningún gobierno federal ha requerido de su uso a lo largo de la ya larga historia de Alemania Occidental y post-unificación. La "coerción federal" estipulada en Alemania es sólo teórica, al igual que lo es en España. Sobre su aplicación práctica sólo se puede teorizar, pero sus consecuencias son muy inciertas.

¿Por qué se incluyó un artículo como el 155?

Dado el carácter descentralizado del estado español, cabe preguntarse los motivos que empujaron a los legisladores de la constitución a incluir una cláusula que otorgara tanto poder coercitivo al gobierno central, pasando por encima de la autonomía de los gobiernos regionales. Tal y como indica Baldomero Oliver, no se trata de un hecho excepcional, como también prueba la inclusión de una cláusula semejante en la constitución alemana o en los estados italiano o austríaco. En sus palabras:

No hay que perder de vista nunca una cuestión: en el estado autonómico hay un orden central que le da unidad, y que permite hablar de mecanismos de estado. Se rigen bajo una norma común. Todos los estados federales tienen mecanismos de coerción y de intervención de la estructura estatal frente al resto de entidades territoriales para preservar la unidad constitucional. Como garante de una serie de competencias destinadas a la preservación de la unidad, elemento constitucionalmente elegido, estaría legitimado no para imponerse de forma jerárquica, pero sí para impedir que cualquier entidad territorial lo vulnerara.

Al mismo tiempo, en cualquier caso, la autonomía "es una estructura de organización política consustancial al propio orden constitucional". Para el profesor, la suspensión de la autonomía es una cuestión delicada que "nadie ha explicado cómo es". Al fin y al cabo, el modelo de distribución del poder político se fundamenta en leyes orgánicas y en los estatutos de autonomía, además de en unos derechos que provienen directamente de la CE. De ello se deriva la extrema gravedad de los hechos acaecidos para su aplicación, y su carácter temporal y en ningún caso indefinido.