Estas son las actuales leyes de asilo de la Unión Europea y así las quieren cambiar

La Unión Europea afronta una crisis sin precedentes en toda su historia. En plena marejada, azotada por varios frentes al mismo tiempo, sus instituciones parecen dar señales de vida. La cuestión de los refugiados, ahora solventada parcialmente tras el acuerdo con Turquía, sigue encima de la mesa. Si Europa quiere lidiar de mejor modo con crisis futuras de semejante calado, necesita reformarse. ¿Cómo? Un primer paso, como ha intuido la Comisión Europea, es reformando las leyes y el protocolo de asilo para los socios del bloque, pasando del actual sistema, claramente insuficiente y roto, a uno... ¿quizá más centralizado?

Es indudable que un porcentaje no menor de las deterioradas relaciones entre algunos socios europeos viene dado por la desigual carga distributiva de las peticiones de asilo en el seno de la unión. El origen del escepticismo de los países centroeuropeos frente a Grecia se origina precisamente ahí, en su dejadez a la hora de administrar las miles de peticiones de asilo a las que ha hecho frente desde el inicio de la crisis. Pero el problema es de mayor calado: la Unión Europea cuenta con una legislación común para procesar las peticiones de asilo, y la solución a adoptar debe ser común. ¿Cómo exactamente?

Primero veamos cuál es la situación de partida.

Ahora: los países fronterizos, los más perjudicados

El procedimiento de acogida y de tramitación de peticiones de asilo en el seno de la Unión Europea se ha desarrollado a través de los protocolos de Dublín. Firmados todos ellos en la capital irlandesa y actualizados por última vez en 2013, el estado actual de las cosas estipula que todos los solicitantes de asilo que pisen territorio comunitario deberán hacerlo, esto es, pedir asilo, en el país en el que hayan puesto un pie por primera vez. Como argumentaba en agosto del año pasado Bernard Ryan en The Conversation, eso generó ganadores y perdedores. Los países fronterizos, lógicamente, serían estos últimos.

Sobre el terreno: la regulación de Dublín establece que cuando un migrante sin papeles pisa la isla de Lampedusa, por ejemplo, es labor de las autoridades italianas registrar a tal persona, atender su solicitud de asilo y estudiar sus condiciones personales para otorgársela o no otorgársela. Tal tarea corresponde única y exclusivamente a Italia, y el migrante en cuestión, al margen de sus prioridades personales, sólo puede solicitar asilo única y exclusivamente en Italia. Una vez realizado el registro y aceptado su estatus de refugiado, otros estados europeos pueden solicitar y hacerse cargo del solicitante de asilo en cuestión.

Pero este último paso es voluntario. La regulación de Dublín, en aras de asegurar la cooperación entre estados miembros, permite que, por ejemplo, Alemania ofrezca a Italia un número determinado de plazas de asilo. Esa negociación, sin embargo, se lleva a cabo de forma bilateral entre ambos estados, y puede tener éxito o no (en el caso de los intereses del refugiado) o puede amoldarse o no a las necesidades de los estados en primera línea de fuego. En última instancia, la responsabilidad y el peso del proceso recae sobre los socios fronterizos: Italia, Grecia, España, Hungría, Polonia o Eslovaquia, por citar a unos pocos.

Como muestran los datos de Eurostat, hay una imperfecta correlación de solicitudes entre estados miembros. Los países del centro y del norte de Europa, por ejemplo, ofrecen muchas plazas, pero no cubren la totalidad de todas ellas. Los países del sur y del este de Europa, por contra, se hacen cargo de muchos más solicitantes de asilo de los que están dispuestos a hacerse cargo. A menudo, su disponibilidad para dar cobijo a estos refugiados obedece a motivos puramente técnicos y organizativos. El caso más evidente es el de Grecia: ha recibido miles y miles de refugiados en sus costas, pero su delicadas situación política y económica le ha impedido hacerse cargo de todos ellos. ¿Resultado? Les ha dejado ir.

Una de las características fundamentales de la regulación de Dublín es que aquel estado donde el refugiado haya solicitado asilo es responsable de él, al margen de los intereses del propio estado o del solicitante de asilo, que podría desear marcharse a otro lugar. El registro, por tanto, es esencial. ¿Qué sucede cuando un estado se niega de forma sistemática a hacerse cargo de los refugiados? Lo descubrimos el pasado verano: Grecia, incapaz de hacer frente a la crisis, dejó de contabilizar refugiados. En consecuencia, al no registrarlos, no tuvo obligación de responsabilizarse de ellos. Y estos pudieron marcharse del país.

La Unión Europea se enfrentó entonces a la crisis de refugiados: miles de sirios, afganos e iraquíes, entre otras nacionalidades, comenzaron a cruzar la frontera macedonia y a remontar Serbia para agolparse a las puertas de otros socios europeos. Aquellos refugiados no habían sido registrados, por lo que podían ser deportados al país de origen (Grecia, Italia, Hungría) en caso de ser interceptados por las autoridades de un segundo estado. En un principio, Alemania tomó una decisión sorprendente: decidió aceptar, en contra de la regulación de Berlín, a alrededor de un millón de refugiados. De algún modo, la decisión de Angela Merkel abría una vía para aquellos que salían de Grecia. Tenían futuro.

La idea de la Comisión: ¿un futuro centralizado?

La situación ha cambiado. Los países intermedios, como Hungría, optaron por una solución sencilla para lavarse las manos: cerrar las fronteras. De ese modo no se exponían a recibir, registrar y tomar en consideración a miles de migrantes. Posteriormente, y tras el rechazo político de muchos gobiernos, Grecia comenzó a ser el foco de las críticas: Austria y otros le acusaban de no controlar su frontera, y de facilitar la ruta de los Balcanes. La suma de los anteriores factores ha derivado en el gravoso y de muy dudosa legalidad acuerdo con Turquía, cuyo éxito, al menos en los primeros días, está siendo elogiado por Davutoğlu.

La regulación de Dublín ha fallado. Y hay que enmendarla. Es lo que ha propuesto la Comisión Europea, centrándose en dos posibles opciones. La primera, habla de leves modificaciones y un sistema de cuotas que libere de presión, en situaciones de emergencia, a los países fronterizos. La segunda, optaría por reemplazarla.

En el primero de los supuestos, los solicitantes de asilo permanecerían registrados y controlados en aquel estado miembro al que llegaran primero. Más tarde, e investida de mayor poder gracias a la situación de extraordinaria gravedad que afronta la Unión Europea y que podría afrontar de nuevo en el futuro, EASO, la agencia europea encargada de coordinar y gestionar las solicitudes de asilo, establecería un sistema de cuotas para liberar de presión a los países receptores. Es algo que ya se intentó el pasado otoño. Sin éxito.

Poco después de la llegada de miles de refugiados a las costas griegas en los últimos compases del verano, los 28 acordaron un sistema de cuotas para repartir a los migrantes acogidos por Italia y Grecia. En total, alrededor de 120.000 refugiados serían transferidos a otros países. Desde entonces, apenas un millar de ellos han llegado a su destino (en España se pueden contar con todos los dedos del cuerpo). Otros países, como Hungría y Eslovaquia, se negaron a participar en el sistema de cuotas, u obligaron a fijar un número de acogidas muy inferior al que les correspondería por población. No les querían allí.

La segunda opción planteada por la Comisión Europea es más drástica, pero también requeriría de un mayor grado de acuerdo por los socios comunitarios. Implica echar por tierra la regulación de Dublín y construir una nueva, mucho más centralizada. Los solicitantes de asilo no estarían atados ya al país en el que pusieran pie por primera vez, ni los estados fronterizos tendrían que hacerse cargo de ellos de forma obligatoria, sino que el registro se realizaría a nivel comunitario y el reparto posterior, proporcional, se repartiría equitativamente entre los veintiocho. Es una propuesta ambiciosa, pero chocaría, una vez más, con la reticencia de muchos estados miembros a aceptar a cualquier tipo de refugiado

Además, como señala Ryan en otro artículo de hoy en The Conversation, no solucionaría uno de los problemas esenciales aparejados al reparto de refugiados en el seno de la Unión Europea: la supresión total de los intereses particulares de cada migrante. Ni en el sistema actual ni en el desarrollado escasamente por la Comisión Europea la voz de los solicitantes de asilo tiene importancia: cada uno de ellos puede tener distintas preferencias, en función de sus perspectivas profesionales, familiares o sociales. Ahora, están atados al país al que lleguen por primera vez. En el futuro, a un sistema de cuotas que, si bien es justo para con los socios comunitarios, es arbitrario para los refugiados.

Imagen | Beth, United Nations Photo, Fotomovimiento, Nonviolent Peaceforce