De la tolerancia de Canadá a la prohibición de Portugal: así gestionan otros países el secesionismo

A un día de la celebración del referéndum por la independencia de Cataluña, la respuesta de gobierno central a los ánimos independentistas de una parte de la población y del gobierno catalán ha sido clara: no. Ni es legal ni es legítimo ni es algo que pueda decidir Cataluña, sino toda España en su conjunto. No va a pasar y tampoco vamos a hablar de ello.

El contexto de evidente confrontación y de callejón sin salida ha hecho que muchos se planteen cómo hubieran negociado en otras partes del mundo con una situación así. ¿Era este el único escenario posible, es imposible obtener la independencia por vías democráticas con la autorización del gobierno central? ¿O por el contrario el reconocimiento al derecho de autodeterminación es una excepcionalidad allá donde miremos?

Como casi siempre en España, el debate se ha articulado también mirando hacia otros países. En comparación. Desde Cataluña se apunta a Reino Unido como ejemplo de salida negociada y se explica que en Europa se observa con estupor la cerrazón del gobierno central. Desde España se argumenta que casi todas las constituciones democráticas asumen explícitamente la indivisibilidad del territorio sobre el que gobiernan. Y ambos llevan razón.

Canadá: la Ley de Claridad para Québec

Uno de los ejemplos más recurrentes, pero por circunstancias históricas también uno de los menos útiles.

Canadá se configuró originalmente como un territorio dependiente de la corona británica. Al igual que Australia y Nueva Zelanda, el país obtuvo diversos grados de autonomía concedidos por el parlamento de Londres. En 1867 entraron en vigor las British North America Acts, que organizaban las antiguas colonias norteamericanas de Reino Unido bajo un mismo gobierno autónomo, si bien disgregado en tres territorios distintos. Uno de esos territorios era Québec.

A lo largo de las décadas, Canadá logró un grado total de independencia gracias a diversas actas que actualizaron la original, aunque nominalmente su cuerpo constitucional seguía sujeto al británico (y podía ser modificado por Westminster). En este contexto, las autoridades provinciales de Québec encontraron un campo fértil para sus demandas y para articular un referéndum. La ausencia de texto fijo y el pasado colonial de Québec facilitó su celebración en 1980.

Aquel referéndum fracasó. Acto seguido, el padre del actual primer ministro canadiense, Pierre Trudeau, inició un movimiento político que desembocaría en la Constitución de Canadá de 1982, cuyo hito principal fue la recuperación de la soberanía plena.

Como quiera que la constitución asumía el carácter nacional de Canadá, el Partido Quebequés, la fuerza motriz de la independencia quebequesa y mayoritario en el parlamento regional, optó por no reconocerla (un acto simbólico). El nacionalismo quebequés impulsó un nuevo referéndum en busca de la independencia. Pese a que chocaba con el marco legal vigente desde 1982, el Estado se negó a frenarlo, y la oposición participó activamente en la campaña.

Las diferencias legales respecto a 1980 eran claras: tanto aquella consulta como la nueva constitución habían consagrado la incorporación libre de Québec a Canadá, por lo que, como la Corte Suprema explicaría a petición del ministro Stéphane Dion, no existía ni el derecho de una región canadiense a la secesión ni legitimidad internacional alguna. Ahora bien, también recordó que si una mayoría de los quebequeses lo pedían, el gobierno federal debía negociar.

El resultado de tan rocambolesca historia fue la Ley de Claridad del año 2000: un acuerdo tácito entre Quebéc y el Gobierno Federal que marcaba los requisitos por los que un referéndum de independencia podía ser aceptado y reconocido por Canadá. La necesidad de una pregunta clara, de un mínimo de participación, la protección de las minorías aborígenes (anti-independentistas y Primeras Naciones reconocidas) y de una mayoría cualificada (+50%) fueron sus hitos.

Desde entonces no se ha celebrado otro referéndum de autodeterminación en Canadá y el bloque nacionalista quebequés se encuentra en mínimos de apoyo históricos.

Portugal: no podrán darse partidos regionales

Dentro de Europa, hay pocos casos tan excepcionales como el portugués. Aunque la mayoría de constituciones consagran la "indivisibilidad" de sus respectivas naciones, como veremos después, ninguno llega al extremo de prohibir literalmente los partidos de ámbito regional. Portugal sí.

Al igual que España, la configuración actual del estado portugués surgió tras una larga dictadura militar, autoritaria y tradicionalista. La revolución de los claveles abrió un proceso de cambio político y cultural en el país, en un momento en el que las traumáticas pérdidas coloniales de Mozambique y Angola, ambas costosísimas en términos humanos y monetarios, estaban llegando a su fin.

Mucho antes que en regiones clásicas de Portugal, un país pequeño y bien cohesionado, la nueva constitución democrática buscaba limitar la acción política de los remanentes coloniales de Portugal. Estos eran por aquel entonces las Islas Azores y Madeira. La posibilidad de que también optaran por marcharse, tras la progresiva y dolorosa pérdida de todas las colonias, provocó que las élites políticas portuguesas aceptaran incluir la expresa prohibición:

No podrán constituirse partidos políticos que, por su designación o por sus objetivos programáticos, tengan índole o ámbito regional.

La provisión fue actualizada en 2003 dentro de la Ley de los Partidos Políticos.

Pese a ello, sí ha habido movimientos autonomistas y regionalistas tanto en Azores como en Madeira. El más importante se dio en las primeras, de la mano de Frente de Liberación del Archipiélago de Madeira, muy activo tanto en los años finales de la dictadura como en los tempranos de la democracia.

Sin embargo, el desarrollo de marcos autonómicos dentro de la democracia ha limitado los conflictos políticos, dada la homogeneidad étnica y lingüística de ambos archipiélagos. Lo que no quita para que el artículo siga siendo objeto de debate, especialmente en regiones que han disfrutado de un pequeño revival del regionalismo, como el norte. Allí, algunos partidos regionales han buscado descentralizar Portugal para regenerar una zona pobre y en muchos casos abandonada.

Reino Unido: un referéndum posible sin constitución

El otro nombre que aparece como una centella en las conversaciones sobre estado y soberanías es Reino Unido. Es el único país europeo que ha permitido en fechas recientes la celebración de un referéndum de independencia a una de sus regiones, Escocia. Y lo es, también, por sus particularidades legales, históricas y, ante todo, políticas.

En el caso de Reino Unido, la historia es relativamente más sencilla: no hay constitución que fije de forma permanente el orden legal del Estado. Al contrario, su norma suprema es un conjunto desarrollado de forma orgánica a lo largo de las siglos y que no tiene refrendo en un texto único. De tal modo, su orden jurídico no se preocupa, como las otras constituciones, de misiones tan elevadas como la "unidad" del estado.

De modo que cuando el SNP escocés se convirtió en una fuerza hegemónica en Escocia ante la debacle laborista, Felix Salmon, su líder, negoció un referéndum de independencia con Westminster (vinculante). No había cortapisas jurídicas, no había un texto que explicitara la unidad de Reino Unido, un reino cuya misma configuración (y nombre) indicaba una amplia historia de naciones compuestas bajo una misma bandera estatal. Sólo se necesitaba voluntad política.

La puso David Cameron, creyendo que podía capitalizar aquel referéndum en su favor, un error de cálculo similar al del Brexit que terminó con su carrera política. Escocia votó por la permanencia, aunque descubrió la vía del referéndum. Pese a la permisividad legal, Escocia no puede convocar la consulta por su cuenta y riesgo: requiere del permiso de Downing Street, que ya ha afirmado su negativa a un segundo referéndum tras el Brexit.

Quiere decir esto que, por más que no sea una cuestión tabú a nivel legal, Escocia también se puede enfrentar a idénticas resistencias políticas que países cuyas constituciones sí son taxativas.

Alemania, Francia, Italia, etcétera: no se puede dividir la nación

Al contrario que Reino Unido, cuyo proceso parlamentario se remonta al siglo XVII y fue muy gradual, la mayor parte de estados modernos cimentaron su soberanía sobre una constitución. Tales constituciones consagraban los derechos del pueblo y de la nación sobre los de los monarcas y los estamentos antiguos.

Dada la íntima conexión entre el nacimiento del estado liberal y el nacionalismo, no es de extrañar que casi todas las constituciones incluyan cláusulas que consagren la unidad o indivisibilidad del país. Francia lo dice claramente en su primer artículo y en el 89º, Italia en su artículo 126º, Alemania (cuya constitución tanto inspiró la española) en el 21º, Rusia en el 4º, Brasil en el 1º, México en su 2º, Estonia, Lituania, Bulgaria, Noruega, etcétera.

Las fórmulas varían. La de México dice: "La Nación Mexicana es única e indivisible", mientras que la de Noruega reza: "El Reino de Noruega es un Estado libre, independiente, indivisible e inalienable". La de España, como ya se sabe, conjura su unidad del siguiente modo: "La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles".

El derecho de autodeterminación es, en el mejor de los casos, un exotismo. Y en el peor y abrumadoramente mayoritario, inexistente.

Estados Unidos, el país que cimentó su unidad tras una guerra

Estados Unidos es otro caso particular, aunque por motivos dispares a los de Canadá o Reino Unido.

La secesión ha sido una cuestión de debate desde su fundación. En la práctica, la constitución no reconoce de forma explícita la indivisibilidad de la nación, pero la interpretación jurídica posterior sí. En concreto, en el caso Texas v. White de 1869, en el que el estado (incorporado a la Unión en 1950) reclamaba ciertos bonos vendidos por el gobierno federal durante la guerra, la Corte Suprema declaró tajantemente que la secesión unilateral era inconstitucional.

La Corte Suprema imprimía tinta sobre los hechos consumados de la Guerra Civil finalizada cuatro años antes, cuando el gobierno federal de Abraham Lincoln reaccionó con las armas a la sublevación militar de los estados esclavistas del sur. Estados Unidos es un país que literalmente batalló una cruenta guerra por su unidad, por lo que la secesión, allí, es un tema tan turbulento como debatido.

Parte del origen de su particularidad nace con los Artículos de la Confederación firmados originalmente por las 13 colonias. Se ha debatido sobre la "soberanía" de los estados, si esta es un mero acuerdo entre las partes o una cesión plena a la soberanía total del pueblo estadounidense. El consenso está en esta última visión: el "we the people" de la Constitución ejerce como garante de la indivisibilidad de dicho "we", erradicando cualquier derecho a la secesión.

Tanto a nivel jurídico como político, la secesión o el derecho a la autodeterminación en Estados Unidos es una vía muerta.

Dinamarca, Holanda y ¡Francia!: un gigantesco "sí, pero"

De forma bastante paradójica, Francia, uno de los países que con más celo protege su unidad nacional a todos los niveles, incluye una cláusula en su orden jurídico que permite la secesión de una de sus partes. Y lo mismo puede decirse de Dinamarca y Países Bajos.

Ahora bien, los tres casos son muy raros, y no se refieren a su territorio sino a posesiones de ultramar vestigios tardíos de un pasado colonial. En el caso francés, se trata de los acuerdos de Nouméa de 1998, por los cuales se garantiza a Nueva Caledonia, en el Pacífico Sur, el derecho a un referéndum de autodeterminación convocado para el año que viene. Si los habitantes del archipiélago votan a favor, podrán desvincularse de Francia.

El caso holandés es muy similar, aunque atañe a tres territorios. En rigor, el Reino de los Países Bajos se forma con la unión de cuatro países constituyentes: los propios Países Bajos, Aruba, Curaçao y Sint Marteen. Su derecho a la independencia está consagrada en la Carta del Reino (y Surinam lo ejerció en 1975), pero debe confirmarse tras un referéndum. Las tres islas tienen planes para convocarlos, pero por el momento se mantienen dentro de Países Bajos.

Por último, Dinamarca cuenta con una situación similar en Islas Feore y Groenlandia. El Estatuto de Autonomía de 2009 permite a Groenlandia declararse independiente (previo referéndum) tan pronto como desee. También con el consentimiento danés, las Islas Feroe votarán al año que viene una nueva constitución en la que incluirán su derecho a la autodeterminación.

Las clásusulas afectan a territorios de ultramar en todos los casos, y no son aplicables a la integridad territorial de la antigua metrópoli, unitaria.

Moldavia y Liechtenstein: sí, te puedes independizar de ellos

Amén de Reino Unido, si quieres independizarte de algún país europeo tienes dos opciones: Moldavia y Liechtenstein, por increíble que parezca.

El caso del diminuto país europeo, uno de los más pequeños del mundo, es bastante surrealista dado el tamaño de su escaso territorio. El artículo 4 de su Constitución permite a las diversas municipalidades del micro-estado ejercer su derecho inalienable a la autodeterminación sin que el resto del territorio tenga posibilidad de veto. Algunas de las municipalidades tienen unos 400 habitantes, lo que las convertería en el país más pequeño del planeta.

En Moldavia las garantías de independencia también están amparadas por el estado, aunque no en la constitución. En 1994, el parlamento garantizó en el estatuto de autonomía de Gagauzia que podrían acceder a la plena soberanía en caso de que la integridad territorial de Moldovia cambiara.

¿Qué significaba esto? Por aquel entonces las élites nacionalistas moldavas tonteaban con la posibilidad de incorporarse a Rumanía. La idea provocó la guerra de Transnistria por un lado, independiente de facto, y la preocupación de la minoría de Gagauzia, de etnia turca (un vestigio del antiguo expansionismo otomano). En aras de evitar un nuevo desastre político y militar, Moldavia optó por incluir el derecho de autodeterminación condicionado a los gaugazios.

Desde entonces, la unión moldavo-rumana se ha enfriado, y con ellas las aspiraciones de la región.

Etiopía: el reconocimiento más explícito a la autodeterminación

Si queremos buscar el extremo contrario a la mayoría de constituciones, que niegan categóricamente la posible división de su estado, tenemos que viajar hasta Etiopía. La peculiar configuración étnica e histórica del país derivó en una constitución, la de 1991 (tras una larga guerra civil y una dictadura comunista), en el que se reconocía de forma explicita el derecho a la independencia de cualquiera de sus naciones.

Al igual que muchos otros estados africanos, Etiopía es un mar de nacionalidades, tribus, etnias e identidades mezcladas. Antes que construir el estado en torno a una en concreto que subyugara a las demás, como sucedió en tantos otros, el nuevo estado post-comunista de principios de los noventa optó por asumir la diversa realidad etíope y encauzar los posibles movimientos secesionistas de un modo democrático.

Así, por el artículo 39.1 de la constitución, cualquiera de las once regiones/naciones de Etiopía puede pedir al parlamento nacional un referéndum, organizarlo con las debidas garantías y negociar posteriormente los términos de la separación.

La teoría es muy valiosa y razonable, pero la práctica no lo es tanto. El parlamento y el gobierno está controlado por el Frente Democrático Revolucionario del Pueblo Etíope (sucesor del partido único marxista-leninista previo a la democracia), que ocupa 500 de los 547 asientos en el parlamento. Desde su posición de poder ha reprimido de forma sangrienta las reivindicaciones políticas de diversas etnias etíopes, como los oromo, con violaciones de derechos humanos y crímenes de lesa humanidad.

Pese a la peculiar constitución etíope y al igual que en todos los demás países arriba citados, la secesión siempre depende del clima político y de la capacidad de negociación de los agentes implicados. Las leyes son útiles. Pero en última instancia prima la política.