Durante la pasada campaña electoral británica, David Cameron, primer ministro y líder del Partido Conservador, prometió a su electorado un referéndum de permanencia en la Unión Europea. Cameron aspiraba de este modo a contrarrestar el paulatino crecimiento del UKIP, sólo maquillado por el tiránico sistema electoral británico, y a ofrecer una jugosa concesión al ala más euroescéptica de su partido, históricamente reacia a la injerencia de la unión en las cuestiones locales del reino. Consumada su abrumadora victoria electoral, Cameron no tenía otro remedio: tenía que seguir adelante con el referéndum. Se celebrará en 2017.
Actualización: El reférendum se celebró el 23 de junio de 2016 y estas son las reacciones a la futura salida del Reino Unido de la Unión Europea.
Lo que nunca especificó Cameron, de forma inteligente, fue su posición. Por dos motivos: por un lado, podría suponerle un problema interno; por otro, no era una buena estrategia negociadora de cara a obtener mejores concesiones de sus socios comunitarios. Durante estos días, una delegación del gobierno británico debate en Bruselas nuevas condiciones de permanencia del Reino Unido. Si el resto de gobiernos acepta sus peticiones, el Partido Conservador hará campaña en contra de la ruptura. Si no, apoyará la salida. Entre tanto, Europa y el Reino Unido se lo juegan todo.
El conflicto es largo, viene de lejos y se articula en torno a diferentes variantes. ¿Cuáles? Veámoslas.
¿Cuál es el origen del problema?
Radica en la propia naturaleza de la Unión Europea y del Reino Unido, y se remonta a su propio nacimiento.
Tras la Segunda Guerra Mundial, los países europeos continentales habían comprendido dos cosas: por un lado, que otro conflicto semejante era insostenible (Europa había atravesado por tres guerras de altísimo coste político, económico, emocional y humano entre 1870 y 1945), y por otro, que la recuperación pasaba única y exclusivamente por la cooperación pacífica y la colaboración entusiasta. Alemania y Francia lideraron el proyecto primitivo de la Unión Europea. El Reino Unido, sin embargo, se quedó al margen.
Winston Churchill sí creía en el proyecto europeo, como sus declaraciones posteriores a la Segunda Guerra Mundial certificaron, pero mantuvo la posición del partido laborista tras su victoria en las elecciones generales de 1951. Durante su segundo mandato como primer ministro, Churchill optó por quedarse al margen de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero.
¿Por qué? No hay una sola respuesta. El Reino Unido declinó la invitación a sumarse a la Comunidad Económica Europea en base a diversos motivos. Por un lado, su economía no había sufrido tanto durante la Segunda Guerra Mundial: al no ser invadida ni destruida por un ejército enemigo, creció. Por otro, la idea de un mercado común articulado en torno a diversos países europeos no parecía, entonces, tan atractiva como la Commonwealth y la constelación de colonias que habían sostenido la prosperidad del Imperio durante un siglo. Finalmente, el aislamiento de Europa era, una vez más, un anhelo nacional.
El Reino Unido siempre había caminado al margen del resto del continente. Tras las guerras napoleónicas, optó por el aislamiento y por la construcción de su imperio. El frágil equilibrio de principios de siglo XX le obligó a inmiscuirse de nuevo en asuntos continentales, pero existía cierta nostalgia por aquel estatus, más aún tras la victoria en la Segunda Guerra Mundial, entre las élites políticas. Sumado a una serie de gobiernos laboristas y conservadores que observaban en el mercado común, en la unión fronteriza y en la política agraria un proyecto antagónico al suyo, el país quedó fuera de la convergencia europea.
¿Cuándo se suma el Reino Unido a la unión?
La ilusión británica duró poco.
Como ilustra este trabajo de Nauro F. Campos y Fabrizio Coricelli, las décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial pusieron de manifiesto la incapacidad británica para crecer al ritmo de sus competidores europeos. Francia, Bélgica, Alemania, Países Bajos e Italia lograron unos resultados espectaculares en apenas un puñado de años, gracias al Plan Marshall y a la colaboración mutua. De estados destruidos habían pasado a la vanguardia económica mundial. Entre tanto, un Reino Unido deprimido observaba cómo su economía se estancaba y cómo sus colonias se iban desgajando del Imperio una a una.
Charles De Gaulle (izquierda) vetó en dos ocasiones la entrada del Reino Unido en la Unión Europea.
A principios de los sesenta, la resaca imperial resulta demasiado evidente para los gobiernos británicos. En 1961, Reino Unido solicita su inclusión en la Comunidad Económica Europea, sólo cuatro años después del Tratado de Roma. Francia, por aquel entonces comandada por un Charles de Gaulle aún revestido de héroe nacional, vetó su entrada. De Gaulle acusó a los británicos de mentalidad "insular y marítima". En realidad, De Gaulle temía cierto reparto del equilibrio de poder europeo, pero también una readaptación drástica del mercado único para favorecer la adaptación británica. Un cambio inaceptable para la unión.
¿Llevaba razón De Gaulle? La tuviera o no, volvió a vetar su acceso en 1967. Entonces, los británicos comprendieron que mientras él estuviera en el poder, no habría posibilidad de incorporarse a la comunidad europea. La salida de De Gaulle y la entrada de Pompidou facilitó las negociaciones y permitió a Reino Unido incorporarse a la CEE en 1973, de la mano de un gobierno conservador (!) encabezado por Edward Heath. El acceso al mercado único se presentó por todas las fuerzas políticas británicas como una oportunidad de oro para relanzar la economía británica sin que la soberanía política del país se viera amenazada.
¿Cuándo se tuercen las cosas?
No mucho después. Los conservadores pierden las elecciones generales de 1974, y el nuevo primer ministro, Harold Wilson, llega al gobierno sobre la promesa de un referéndum de permanencia en la Comunidad Económica Europea. En efecto, a mediados de los setenta la situación era la inversa: los conservadores apostaban por la unión desde la oposición, y parte del establishment laborista abogaba desde Downing Street, de forma velada o directa, por la ruptura. En 1975 se celebra el primer referéndum de permanencia. Gana el sí, nada cambia.
Thatcher siempre fue favorable a la permanencia del Reino Unido en la Unión Europea, pero no a costa de la pérdida de soberanía política por parte del estado británico. En los ochenta, las relaciones de los conservadores británicos con el proyecto europeo se debilitan ante la progresiva integración política y federal impulsada por Alemania y Francia.
El camino del Reino Unido hacia la Unión Europea había sido, hasta aquí, lo suficientemente enrevesado, y la situación no iba a mejorar en el futuro. El país enfiló una crisis social y económica sin precedentes en la recta final de los setenta (huelgas, mineros en pie de guerra, paro y depresión). Mientras los laboristas, tradicionales euroescépticos, se hundían en las urnas, Margaret Thatcher, que había abogado por la permanencia en el referéndum, se alzaba con el poder. A largo plazo fue un problema: Thatcher entendía el mercado único como una herramienta económica, pero no quería cesión de soberanía política alguna.
El Reino Unido vuelve a dar un paso a un lado a principios de los noventa, con el Tratado de Maastricht. En 1992 se constituye la Unión Europea tal y como la conocemos hoy, con el expreso propósito por parte de Alemania y Francia de profundizar en la construcción federal y en la edificación de un proyecto tan económico como político. Esto último resultaba insoportable para los conservadores británicos, y en las negociaciones de Maastricht obtienen varias cláusulas opt-out. De nuevo, el Reino Unido se convierte en una excepción.
¿Qué son las cláusulas opt-out de Reino Unido?
La Unión Europea es un club voluntario, pero una vez dentro, es un club donde las normas son de obligado cumplimiento. Hay algunas excepciones, y se articularon precisamente para evitar que países reticentes a la integración, como Reino Unido, quedaran al margen del proyecto político europeo. En concreto, Reino Unido logró cuatro cláusulas opt-out, es decir, cuatro áreas de gobierno donde su legislación local prevalecería sobre la legislación comunitaria, de obligada aplicación en el resto del territorio de la unión. ¿Qué áreas?
El Reino Unido no está obligado a unirse al euro. Es una de las cláusulas opt-out que obtuvo tras los tratados de consolidación de la Unión Europea a principios de los noventa.
La más importante, la moneda. Junto a Dinamarca e Irlanda, Reino Unido es el único estado miembro no obligado en momento alguno a sumarse a la moneda única (la obligación, como el caso sueco muestra, no implica en absoluto la adhesión al euro). Pero también el control fronterizo (Reino Unido e Irlanda son los dos únicos países donde Schengen no se aplica en ningún caso), políticas sociales, la carta de los derechos europeos (sólo Polonia queda también al margen, por otros motivos), y el área de libertad, seguridad y justicia.
De forma automática, y descontando el también singular caso de Dinamarca, Reino Unido se convirtió en el socio más extraño de la Unión Europea, quedando al margen de gran parte de las políticas comunes que habrían de definir la construcción comunitaria en los años posteriores (moneda, gobernanza, política de fronteras abiertas). La llegada de Blair y del renovado laborismo en los años noventa (ya despojado de cualquier conato socialista) acercó al país al corazón de Europa, pero la crisis del euro, el repliegue nacional y el gobierno de Cameron han alejado posiciones, una vez más, de forma quizá definitiva.
¿Qué es lo que pide Cameron para quedarse?
Volvemos al punto de partida. David Cameron no quiere exactamente marcharse del proyecto de la Unión Europea, sino jugar la carta de la salida para obtener una posición interna mucho más favorable. Quiere profundizar en la excepcionalidad británica, y para eso juega se vale del referéndum. ¿Pero exactamente en qué consisten las reivindicaciones británicas? Como la sección internacional de El Diario resumió de forma espléndida, en cuatro puntos definidos que tendrán que aprobar el resto de socios europeos, gobiernos y parlamento.
Cameron aspira a obtener un buen acuerdo en Bruselas para poder pedir el "sí" en el referéndum de permanencia del Reino Unido. Sus cláusulas juegan en un delicado equilibrio: parecen demasiado extremas para los socios europeos, pero demasiado laxas para los euroescépticos de su partido.
Que los ciudadanos de otros países de la Unión Europea no pudieran solicitar prestaciones sociales en el Reino Unido hasta cuatro años después de su llegada al país británico. Una obvia restricción a la inmigración (intracomunitaria) que pondría en clara desventaja competitiva al resto de ciudadanos europeos a la hora de buscar oportunidades laborales en Reino Unido. Es el punto más delicado para Cameron.
El reconocimiento de otras monedas en el seno de la Unión Europea, y no sólo del euro como divisa comunitaria, además del reconocimiento expreso de la no obligación de los países no-euro de participar en rescates como el griego o el portugués. Un punto menos conflictivo: de facto, Reino Unido no se ha involucrado en ningún rescate. Sin embargo, Francia lo interpreta como un salvoconducto para favorecer a la city de Londres, y lo observa con suspicacia.
Mejorar la estructura burocrática de la Unión Europea y dar mayores facilidades en la libre circulación de capital, bienes y servicios. Al igual que el anterior, es una cláusula que los socios europeos pueden asumir sin demasiados miramientos, y cuya aplicación gradual puede ser más laxa y relativa a largo plazo.
Finalmente, Cameron quería evitar de forma expresa el compromiso obligado de todos los socios de la unión a avanzar en la integración política y federal del proyecto europeo. En la actualidad, la vinculación es, según los conservadores, "formal, jurídicamente vinculante e irreversible", y Cameron aspira a deshacer el nexo y dejar la puerta abierta a futuras negativas británicas a mayores esfuerzos federales e integradores. Es una cuestión de soberanía: Cameron quiere más peso de los parlamentos nacionales y menos de Bruselas.
Donald Tusk, presidente del Consejo Europeo, ha advertido de la posibilidad real de fractura entre Reino Unido y la Unión Europea. Él está supervisando las negociaciones entre Cameron y el resto de presidentes comunitarios. Ya fue determinante en la consecución de un acuerdo entre Grecia y el Eurogrupo el pasado verano.
Mayor control sobre política de inmigración y un reconocimiento al menos tácito de que la soberanía británica no se verá afectada por cualquier proceso de integración federal que pueda acometerse en el seno de la Unión Europea. Puede obtener victorias menores y simbólicas (el reconocimiento singular de Reino Unido, la profundización en la mayor agilidad administrativa de la unión), pero no una rendición incondicional (fundamentalmente, unilateralidad en política de inmigración). Es el término medio, que deja descontentos a los extremos.
¿Cuál es el problema de sus exigencias?
Que en Europa se observan como inaceptbales en su posición de máximos, y que en el seno del Partido Conservador se juzgan como demasiado blandas. Los tories más radicales, con una importante voz dentro del parlamento británico y sin necesidad de obedecer ciegamente el liderazgo de Cameron, consideran que lo obtenido por el primer ministro en la primera ronda de negociaciones es muy débil en proporción a lo que debería haber conseguido. Cameron ha llegado hasta aquí precisamente por presiones así.
Se encuentra entre la espada y la pared. Frente a él, Francia y otros socios europeos consideran que las exigencias británicas, especialmente en el campo de inmigración intracomunitaria, representan una amenaza inaceptable para la integridad de la Unión Europea y para sus principios fundamentales (libre circulación de personas). En este campo, de hecho, Cameron ha perdido: sólo ha obtenido un "freno de emergencia" desplegado por las autoridades comunitarias que permitiría a Reino Unido, bajo circunstancias excepcionales y temporales, aplicar la restricción de beneficios sociales a ciudadanos europeos.
Jean-Claude Juncker, presidente de la Comisión Europea, está jugando un papel determinante en las negociaciones con el Reino Unido, como ya hiciera a principios de los noventa durante las negociaciones con Dinamarca.
En casa, es demasiado poco. En Europa, se está llegando demasiado lejos.
A todo ello, Cameron debe sumar la incerticumbre económica derivada de un Brexit y el escepticismo de Estados Unidos, socio fundamental de Reino Unido, ante su salida de la UE. Obama y su administración no la apoyan.
¿Y qué opina la ciudadanía británica de esto?
Está dividida. Las encuestas del último año y medio muestran que la sociedad británica no tiene claro si desea permanecer en la Unión Europea o si quiere zanjar su pertenencia de forma definitiva. Ante un hipotético referéndum, las opiniones oscilan, de modo que es un escenario de altísima incertidumbre. Todos los partidos importantes abogan por la permanencia (laboristas, liberales, verdes, nacionalistas escoceses y galeses) y sólo uno de rango nacional opta abiertamente por la salida (UKIP). ¿Y los conservadores?
Es la cuestión clave: se trata del partido hegemónico y el que mayor apoyo recibe en Inglaterra. La posición oficial de David Cameron y de su gabinete frente a la cuestión europea determinará de forma notable el voto final de una mayoría de votantes, decantando el referéndum. De ahí que las negociaciones con Bruselas sean tan importantes y de la extrema gravedad y delicadeza con la que se están afrontando por parte del resto de los socios europeos. Si Cameron entiende que sus peticiones han sido aceptadas o que no puede estirar los hilos sin romperlos, sería improbable que el Reino Unido votara "no" a la Unión Europea.
Las encuestas oscilan: la ciudadanía británica está dividida y, sin el posicionamiento del Partido Conservador, no es claro qué sucedería de celebrarse el referéndum.
Ahora bien, hay algunos matices a tener en cuenta en este proceso. Uno determinante y que podría ser casi inmediato a un resultado negativo en el referéndum nacional: Escocia solicitando de nuevo su salida del reino. El SNP es ahora mismo la fuerza dominante en Escocia, y es favorable a la permanencia en la Unión Europea. También está a favor de un referéndum por la independencia, pese a la derrota de 2014. Un "sí" de Escocia y un "no" de Inglaterra (y consecuente "no" del país), hipótesis nada descartable, volvería a poner encima de la mesa la secesión escocesa. Cameron tendría, de nuevo, otro problema gigantesco.
¿Va a suceder?
Ayer, Donald Tusk, presidente del Consejo Europeo, tuiteaba lo siguiente: "Este es un momento crítico. El riesgo de ruptura es real mientras las negociaciones entre Reino Unido y la Unión Europea son muy frágiles. Hay que manejarlas con cuidado. Lo que está roto no puede ser reparado".
This is a critical moment. Risk of break-up is real as #UKinEU negotiations very fragile. Handle with care. What is broken cannot be mended
— Donald Tusk (@eucopresident) febrero 15, 2016
Las palabras de Tusk se deben entender dentro del clima de tensión negociadora de Bruselas, no como una sentencia de muerte a la pertenencia del Reino Unido dentro de la Unión Europea. Es un juego donde se escenifica el drama, una forma de ejercer presión. Sin embargo, el principio de acuerdo alcanzado a principios de febrero parece favorecer un "sí" de Cameron al referéndum, y por tanto una forma de asegurar parcialmente su estancia. Pero el proceso aún no ha terminado, y la incertidumbre sigue dominando el horizonte.
Entre otros motivos, los acuerdos obtenidos por Cameron deben presentarse ante el Parlamento Europeo, y no está claro que la cámara dé su visto bueno. Para ello, Cameron tiene que convencer personalmente a los líderes de las principales fuerzas políticas europeas. El presidente de la cámara, el alemán Martin Schulz, deja claro que no los británicos no pueden darlo por hecho. Diversas fuerzas políticas censuran el estatus al margen del resto de la UE que Cameron aspira a obtener de forma legalmente vinculante, algo que requiere de la aprobación del parlamento europeo. Es un equilibrio complejo y en absoluto certero.
Entre tanto, las negociaciones siguen. El futuro de Europa está en ellas.
Imagen | Dave Kellam, Justus Blümer
